政府決定先撤回有關乘坐巴士佩戴安全帶的附例,指附例未符合立法原意。 如今回看整場風波,除了政策爭議之外,亦涉及修訂法例的瑕疵,可以全面檢視。 第一、附例的問題 政府去年修訂 《道路交通條例》 附屬的《2025道路交通(安全裝備)規例》,將強制佩戴安全帶的要求,由私家車和小巴擴展至巴士,修訂涉及法例《第374F章》,其中8AB(2)規定,條例適用的每輛巴士需在乘客座位設置安全帶。8AB(4)(a)規定,「適用於2026年1月25日或該日之後首次登記的每輛巴士」,這一條的用意是規定所有新增的巴士都要有安全帶。 規例的另一條8D,就講述乘客佩戴安全帶的要求,條文是這樣寫的,「除第10條另有規定外(是相關罰則),任何人不得在任何道路上,作為乘客乘坐在第8AB條適用的巴士的乘客座位上,但如該人已用為該座位而設的安全帶(如有的話)穩妥繫於該座位上,則不在此限。」此部分主要規定巴士乘客要戴安全帶。 其實,由於8AB和8D是兩條不同的條文,如果將8D的「第8AB條適用的」這8個字抽走,變成為「作為乘客乘坐在巴士的乘客座位上」,不引述8AB,這樣新例就會適用於所有已安裝安全帶的巴士,而不限今年1月25日或之後才登記的巴士。差之毫釐,謬之千里。 第二、立法的原意 政府開宗明義講明,修訂強制巴士乘客佩戴安全帶的規例是想減少巴士意外的乘客傷亡。按政府提交予立法會有關修例的「立法會參考資料摘要」(Legco Brief)中亦講明,修例的主要內容是「將現行強制安裝及佩戴安全帶的法定要求,延伸至巴士、私家小巴、貨車、特別用途車輛及學生服務車輛」。內文提到,「延伸安裝及佩戴安全帶的要求,以涵蓋所有車輛,被視為國際間就道路安全規例的趨勢,政府認為有必要修訂法例,以訂明強制安裝及配用安全帶裝置的規定,適用於未納入法例規管的餘下車輛種類及座位位置」。修例是想「涵蓋所有車輛」。 在去年9月18日修訂附例的立法會草案小組委員會會議上,運輸物流局首席助理秘書長鄭思翎解釋8D時,也講明「加入第8D條,旨在訂明巴士乘客須配用安全帶的規定,乘客如果乘坐已經配備安全帶的巴士座位,均必須配用安全帶。 」顯然官員理解立法原意也是適用於所有已安裝安全帶的巴士。 其後,立法會的法案委員會審議結束之後,小組委員會提交給立法會的報告中,提到委員普遍支持修訂,將現行強制配用安全帶的法定要求,延伸至巴士、私家小巴以及特別用途車輛。小組委員會的報告並沒有提及新法例只是適用於2026年1月25日生效的巴士。 可以理解,從政府開始訂立法例的目的,到立法會議員的理解,新例都會涵蓋所有已安裝安全帶的巴士,而不是只針對新巴士。估計在法案草擬的過程中,在政策局與律政司之間出現了溝通問題,草擬條文時逐漸偏離原意,變成8D裡加了那8個字,令到佩戴安全帶的要求只適用於新的巴士上。 由於這條只是附屬法例,提交立法會的時候是以「先通過、後審議」的方式,立法會在28日內成立小組委員會審議。由於同期有規管網約車的附例要通過,相信無論是政府或是立法會的焦點,都是去了網約車的相關法例之上,對這條看似人畜無害的巴士佩載安全帶規則,注意力自然不多。 假定法例先是在草擬的時候出現偏差,最後能夠補救的反而就是立法會的小組委員會。這讓我想起一個故事,20多年前,有一次和一個立法局裡號稱「Bill 王」(草案王)的資深議員飯聚,聽他講述在立法會的工作。他提到,他真的看法律草案看到「眼矇矇」,因為每年都有數以百計的法律草案和附例草案會在立法局通過,他差不多每條修例都會詳細去看,研究當中有沒有出現紕漏。 他自己是律師,深明律師看法律會「捐窿捐罅」去打官司,他說政府提交的法律草案,久不久就會出現一些漏洞,不是律師不容易看出來,但是律師就比較容易發現,會在草案的小組委員會提醒政府修訂。他認為這是找律師去做議員的重要作用,也是立法機構的重要職能,要協助政府堵塞法律漏洞,讓草擬的法例符合立法原意。 去年這條安全帶附例的小組委員會有15個成員,當中只有江玉歡議員一個是律師,按理她應該看出漏洞,提醒政府。如今江玉歡已經變成吹哨人,提出法例的問題,令到政府叫停法例,儼然成為英雄。但在這個英雄光環背後,她作為律師,為何當日在小組委員會內沒有看到法律的問題? 她如今聲稱,她認為政府的立法原意只是規管1月25日之後的新巴士才強制乘客帶安全帶。這樣說來她就沒有提醒的責任。 如果當日她認真是這樣想,就應該追問政府,既然政府是想乘客佩戴安全帶加強安全,如果只是適用於1月25日之後的新巴士,恐怕要經過十幾二十年,所有現役巴士退役後,才會覆蓋到所有巴士,那樣對乘客安全有何保障? 看會議紀錄,江議員沒有在會上提過任何問題。她現在又說,她當日花了時間去開另一個有關網約車的小組委員會。簡單說就是總言之與她無關。 法例出現紕漏,政策局和律政司的法律草擬科當然要負責,但是審議法律的立法會,特別是相關的法案小組委員會,當然也有責任。不過,由一個局中人搖身一變成為一個吹哨人,這個變身又的確比較誇張。 這又讓我想起港澳辦主任夏寶龍經常說的話,認為在現今的香港政制下,立法機構是政府的一部分,認為議員和政府官員一樣,都是落場踢波的球員,不是觀眾。恐怕看到江議員的自我角色定位,也都明白為什麼她不再是新一屆的立法會議員。 只能嘆一句,可惜當日的小組委員會裡並沒有一個「Bill王」,否則法例草擬的漏洞,本來是有機會堵塞得到的。 盧永雄